«Решения приняты до тебя местной властью»
Практике общественного обсуждения уже девять лет. До 2011 года с общественностью ничего не обсуждали централизованно, а решения принимались по следующей схеме: местные власти решили – проектировщики проработали – исполнители реализовали, объясняет Денис Кобрусев, координатор кампании «Горад для гараджан».
После первых обсуждений стало ясно, что горожанам далеко не всё равно, хотя многие из них не инженеры и не градостроители. Появились конфликты. Диалог и монолог, стендап, психотерапия, цирк – неполный список эпитетов, которыми награждают процедуру общественного обсуждения и, в частности, встречу с гражданами.
Чем они являются для авторов планов и проектов? Рассказывает человек, пожелавший не называть свои имя и фамилию, архитектор по образованию, который участвовал в обсуждениях и сам несколько раз презентовал градостроительные проекты.
«В законодательстве общо описано, как надо проводить общественные обсуждения. Но традиционно они проходят так: выступает архитектор, который фактически не принимает решение, но отвечает за него [перед участниками обсуждения].
[Как архитектор] ты занимаешься проектированием и разрабатываешь план функционального зонирования – по сути, согласовываешь решения, которые приняты до тебя местной властью для территории, которую она же отвела застройщикам.
Заказчик и исполнительная власть – администрация города или района – обычно присутствуют, но стараются не вмешиваться. Вдруг навлекут гнев жителей? Жители же плохо владеют ситуацией, и когда приходит архитектор – считают, что ему дали взятку, чтобы он построил дом во дворе или отрезал парк и построил гостиницу. Поэтому докладчик постоянно в стрессе».
«В нашей организации всё только по процедуре»
Как у нас было [во время общественных обсуждений] по Минску? Во-первых, Минск – это самые нашумевшие проекты по застройке озеленённых зон и так называемому уплотнению. Поэтому часто обсуждения проходили с большим резонансом и активным участием жителей.
Как всё проходило? Бывало, и милицию вызывали, если было очень напряжённо: например, в Сельхозпосёлке. Люди же не просто собираются обсудить проект, они хотят высказаться: подвал течёт, плохие трубы, и вообще не задалось. Обсуждение превращается в, не знаю… В такой выплеск всего.
Для всех архитекторов [нашей организации] общественные обсуждения были колоссальным стрессом. Архитектор стоит, его все оскорбляют и унижают, выходят к нему, начинают тыкать пальцами – и в таком духе несколько часов.
Пожилых людей это подкашивало. Я знаю людей, которые после не выходили на работу, уходили на больничный. Если переходить к личному опыту, то я относился к этому спокойнее – понимал, что злость людей не направлена на меня лично. Когда они подходили индивидуально, то всё было нормально: человек не будет проявлять открытую агрессию. Но когда человек в толпе – это адреналин, человек анонимен и может кричать.
У руководства [нашей организации] не было интереса что-то изменить, им было важно, чтобы прошла сама процедура.
Были ли у вас идеи, что с этим можно сделать? Ведь для специалиста это огромная проблема.
Я со своей позиции ничего не мог решить. Но не могло быть никаких общественных обсуждений [на ранней стадии] – всё только по процедуре и без отступлений от традиционной разработки детального плана. А анкетирование жителей как часть предварительных общественных обсуждений при мне не проводили. Я говорю сугубо о нашей организации [во время моей работы].
Мы собирали информацию индивидуально: например, когда я иду по территории и встречаю кого-то из жителей. Но не централизованно. Централизованно чаще всего информацию собирают с юридических лиц, которые владеют землёй или зданиями».
«Если опираться только на то, что говорит закон – это будет для галочки»
«Опыт общественных обсуждений, особенно в Минске, показал: в последнее время общественность активизировалась. Неприятно, что страдают больше всего архитекторы и проектировщики, которые иногда [будто] являются козлами отпущения для горожан.
На них часто вымещают всё недовольство городскими территориями», – подтверждает существование проблемы Антон Новик, инженер отдела охраны окружающей среды, УП «БелНИИПградостроительства», во время финальной конференции по проекту Европейского союза КОМГОР в начале октября.
«Иногда на заседания приходят только те, которым что-то не нравится, высказать боль. Но если получится наладить диалог – пользу получат обе стороны», – говорит координатор проекта КОМГОР Гунита Осите из города Елгава, Латвия.
Хотя контекст шире: жители, проектировщики, власти, общественные организации – это неполный перечень сторон, которым важно, как развиваются города.
«Территориальное планирование в городах – процесс, в котором нарушается равновесие, если одна из групп считает, что она здесь самая главная», – уверена Мария Фалалеева, эксперт проекта КОМГОР в Беларуси, председатель МОО «Экопроект».
Тем не менее, пока всё именно так: у групп разные интересы, а соприкасаются они сейчас очень мало, как уверен Денис Кобрусев, представитель кампании «Горад для гараджан».
«Самое главное – информация для горожан, только при её наличии может состояться диалог. У нас в Латвии в законодательстве указано, как нужно организовать участие граждан. Но если опираться только на то, что говорит закон – это будет для галочки, – говорит Гунита Осите.
Проектировщики неидеальны, но не стоит винить их во всём
Проектировщики и архитекторы неидеальны: они способны ошибаться и иногда бывают бескомпромиссны. Но, кроме личностных факторов, их деятельность определена нормативной базой, и лоббировать её изменения лучше совместно с горожанами – в этом уверена Мария Фалалеева.
«Не стоит винить проектировщиков во всём, что происходит в городе – только тогда мы сможем перейти от поиска виноватых к решению проблемы.
Именно проектировщики и архитекторы часто очень ограничены в своих действиях. Они должны соблюдать нормативы и стандарты, многие их которых уже устарели.
Да, с их стороны неправильно повторять: «У нас нормативы и мы ничего не будем менять». Но точно так же неправильно со стороны жителей говорит: «Нам всё равно, какие к вам требования и за что у вас ответственность».
Замена нормативов – это уже другой вопрос. И, возможно, самым эффективным было сейчас лоббировать изменения вместе. И делать это на основании научных данных, современных тенденций и того, как жители хотят видеть свой город в XXI веке».
Наш прогресс – шаг вперёд и два на месте
Граждане должны участвовать в обсуждении на раннем этапе, пока решения ещё не приняты и деньги не потрачены. Правда, так процедуру описывают не национальные правовые акты, а скорее международные соглашения. Участие в принятии решений предусматривает как Орхусская конвенция, так и более свежие документы.
В частности, речь о Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, которую Беларусь приняла в 2015 году как государство-член ООН. Повестка-2030 подразумевает достижение Целей устойчивого развития, а одна из них – ЦУР-11 – включает устойчивое планирование населённых пунктов и управление ими на основе широкого участия граждан.
Города нужно планировать совместно с их жителями – об этом также говорится в Новой городской повестке дня, которая тоже способствует достижению ЦУР-11 и сформулирована на конференции ООН «Habitat III» в октябре 2016 года. В частности, там речь о том, чтобы укреплять взаимодействие и сотрудничество на всех уровнях.
В Беларуси есть координатор по достижению ЦУР и несколько рабочих групп, куда входят чиновники. Одна из групп занимается экологией, ещё одна – мониторингом и оценкой прогресса. Но будет ли в перечне показателей для оценки ЦУР что-то об участии граждан – пока нельзя сказать: «В настоящее время продолжается работа по актуализации перечня национальных показателей», – пишет Белстат.
В дорожной карте по разработке показателей Белстата есть один, имеющий отношение к участию граждан в принятии решений по развитию города: это показатель 11.3.2 «Доля городов, в которых регулярно и на демократической основе функционируют структуры, обеспечивающие прямое участие гражданского общества в градостроительном планировании и управлении городским хозяйством». Источником данных должно служить Минстройархитектуры, показатель должны будут фиксировать ежегодно.
Иными словами, на декларативном уровне Беларусь среди многих других целей обязалась работать над включением граждан в принятие решений на уровне планирования городов. Но пока развитие коммуникации идёт в стиле «шаг вперёд – два на месте», как считает Денис Кобрусев.
«Будем ли мы воспринимать горожан как провокаторов?»
«БелНИИПградостроительства» является одним из проектных институтов, которые создают и обновляют генпланы для городов Беларуси, кроме Минска – с ним работают в УП «Минскградо».
Кроме генпланов, общественные обсуждения проходят обычные архитектурные проекты и проекты детального планирования, авторами которых являются архитекторы и проектировщики из иных организаций.
«С 2016 года мы решили достать голову из песка и пробовать новые формы взаимодействия, вовлекая граждан на ранних стадиях планирования и расширяя опыт общения с общественными организациями, – говорит Антон Новик из УП «БелНИИПградостроительства».
– Будем ли мы воспринимать горожан как провокаторов и вредителей? Или как помощников? В конечном счёте, это зависит только от нас», – предполагает он.
На базе проектного института в 2016 году создали информационно-образовательный центр при отделе устойчивого городского развития и начали внедрять так называемый принцип партисипативного планирования.
Центр работает над тем, чтобы планирование городов и городской среды происходило на основе участия разных сторон, при этом города должны быть конкурентоспособными и устойчивыми.
В рамках работы центра «БелНИИПградостроительства» архитекторы и проектировщики разрабатывают опросники, распространяют их через крупные организации, в интернете, публикуют в СМИ и на сайтах исполкомов, а также проводят встречи с заинтересованными группами. Все анонсы появляются на сайте института.
Опросы и обсуждение, а также сбор предложений длятся 1-4 месяца, после их оценивают и используют, чтобы описать, как жители видят свой населённый пункт.
«Все предложения разбивают на три категории: те, которые относятся к генплану и могут быть учтены при проектировании, относятся к нему косвенно или совсем не относятся», – говорит инженер отдела охраны окружающей среды Антон Новик.
Самые активные жители – в Кричеве
После анализа предложений отчёт снова выносят на обсуждение. И только потом запускается официальную процедуру общественного обсуждения, после которой проект идёт на государственную экспертизу.
Отчёт включает социальный портрет аудитории, оценку существующей территории и видение её глазами жителей в будущем, а также стратегические и первоочередные мероприятия по развитию города. Этот документ прикладывают как пояснительную записку к градостроительной документации или передают в местную администрацию.
За прошедшие три года специалисты успели поработать в 12 населённых пунктах, среди которых 10 городов и два агрогородка. Всего участвовало 4 733 человека, наиболее активны жители Кричева и Гомеля: 1208 и 739 участников соответственно.
Если учесть размеры городов (28 тысяч человек в Кричеве и 509 – в Гомеле), то становится ясно, что наиболее высокая доля участников в Кричеве.
- 70% из них женщины
- 60% участвующих возраста 26-45 лет
- 90% жители города и 10% проживают в других городах
- 80% в трудоспособном возрасте
- 55% живёт в многоквартирной жилой застройке.
Проектировщики работали также в Острошицком городке, Жодино, Берёзе и Несвиже.
«Люди – эксперты в повседневности города»
«Мы всё чаще убеждаемся, что без участия жителей любые решения проектировщиков сталкиваются с сопротивлением в процессе реализации», – говорит Антон Новик из УП «БелНИИПградостроительства».
– Несмотря на то, что в нашей организации работают профессионалы, мы не жители города и отвлечены от реальности. А люди являются экспертами в повседневности своего города.
Поэтому данный метод является хорошим способом проверки вариантов и решений проектировщиков. Естественно, невозможно угодить всем, поэтому мы стараемся принимать компромиссные решения, и это ведёт к росту качества решений.
<…> За последние годы выросло количество предложений по изменению населённого пункта, которые можно учесть. Наши граждане стали более информированными.
Хотя в начале процедуры общественного обсуждения всё было более хаотично и без системы, а большинство предложений никак нельзя было учесть в градостроительной документации».
Планирование городов в Беларуси можно назвать планированием среды для жизни большей части граждан. В Беларуси доля городского населения составляет 78% или немного более. Этот показатель является самым высоким в СНГ и уже сейчас выше, чем прогнозный показатель ООН для всей планеты. По прогнозу ООН, к 2050 году более 70% населения планеты будет проживать в городах.
«Всё изменится, но сторонам нужно расти»
Поможет ли проектировщикам и горожанам практика раннего участия? Наш анонимный собеседник, поделившийся своей историей в начале, уверен: поможет.
«Когда-то «Минская урбанистическая платформа» организовывала семинар по этой теме, привозила австрийских экспертов из компании, которая занимается именно общественными обсуждениями.
Перед тем, как начать строить район, заказчик или местные власти нанимают такую стороннюю компанию, а она готовит жителей. Участие жителей не предполагает, что всё сделают так, как они хотят. Но при любом исходе они спокойнее смотрят на конечный результат.
У нас же пока организация обсуждений весьма посредственная, для власти обсуждения – это обуза. Людей собирают в этом актовом зале, смотрят на них с высоты кафедры – это создаёт дистанцию. Из-за того, как организованы обсуждения, сама эта система неэффективна. Это унижение.
Но я не оправдываю ни одну из сторон, люди ведь тоже не готовы к диалогу. Всё изменится со временем, но сторонам нужно расти и двигаться навстречу друг другу».
