Игорь Макаров, кандидат экономических наук, доцент факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ.
Парижское соглашение по климату обязывает страны-подписантов сократить или ограничить выбросы парникового газа к 2030 году. Эти условия накладывают на бизнес ряд издержек. Без взаимодействия государство-бизнес выполнить взятые обязательства по сокращению CO2 будет очень сложно.
Инструменты и способы
Административные инструменты. Например, запрещать особенно грязные технологии или, наоборот, устанавливать какие-то чистые технологии, которые обязательны для применения любыми компаниями. Такие технологии необходимо постоянно обновлять, потому что они меняются. Регулятор составляет справочники наилучших доступных технологий в разных отраслях, и эти технологии постепенно становятся обязательными для применения всеми компаниями.
Нормативы эффективности. Например, таким нормативом является стандарт потребления бензина на 100 километров пробега. В данном случае единая технология не ставится в качестве обязательной для производителей автомобилей, они могут использовать любую технологию, но эти технологии должны удовлетворять требованиям, которые поставлены в рамках норматива эффективности.
Потолок выбросов: для каждой компании устанавливается некая планка по выбросам парникового газа, которую эта компания не должна превысить.
Экономисты единодушны: более эффективными инструментами регулирования выбросов парниковых газов являются экономические или рыночные инструменты.
Налог на выбросы: компании должны платить определённую сумму денег в государственный бюджет за каждую единицу выбросов.
Субсидия может быть рассмотрена как некий отрицательный налог, то есть за сокращение каждой единицы выбросов компания может претендовать на получение некоторой суммы средств из бюджета.
Система торговли квотами заключается он в том, что государство устанавливает некий потолок выбросов, но не для каждой компании, а для экономики в целом, или для какой-то отрасли, или, может быть, для конкретного региона. Далее выпускается некоторое количество разрешений на выбросы, ограниченное этим потолком, и эти разрешения распределяются между компаниями. Разрешения могут распределяться различными способами. Они могут раздаваться компаниям бесплатно пропорционально их объёмам производства или пропорционально текущим выбросам компаний. Разрешения могут продаваться на аукционе, и тогда компаниям с самого начала придётся за них платить.
Все выбросы компании должны быть покрыты разрешением. Если компании не хватает разрешения для того, чтобы осуществлять дополнительные единицы выброса, она должна купить разрешения других компаний. В то же время, если у компании остаются лишние разрешения, она может продать их другим компаниям.
Экономические инструменты, как правило, менее эффективны, чем рыночные, по той причине, что в данном случае не государство определяет, кто конкретно будет сокращать выбросы и каким образом, а это определяют рыночные механизмы. Выбросы сокращаются там, где это дешевле всего, а это именно то, что надо государству. Эффективность такой системы оказывается выше, чем эффективность административных инструментов. Например, в рамках системы торговли квотами компании, которым дорого сокращать выбросы, могут их сокращать, а могут и не сокращать, но при этом покупать разрешения на рынке, если это оказывается дешевле, чем сокращать выбросы. В то же время, если они укладываются в собственный потолок, у них остаётся стимул для дальнейшего сокращения выбросов, так как они могут заработать деньги на продаже разрешений. То же самое и с налогами: компании могут сокращать выбросы, а могут платить налоги, если это оказывается для них дешевле. Выбросы сокращаются там, где это дешевле всего.
Субсидия, как правило, менее привлекательный инструмент, потому что в условиях хронических бюджетных дефицитов, которые есть в большинстве государств, мало какое государство готово выплачивать субсидии компаниям на сокращение выбросов. Если что-то и субсидируется, то какие-то чистые технологии, например технология возобновляемой энергетики или электромобили, но не сокращение выбросов как таковое.
Выбор зависит от цели и приоритетов
Если для государства важнее выполнить какое-то международное обязательство и быть точно уверенным, что сокращение выбросов будет осуществлено до определённого уровня, то в таком случае предпочтительнее системы торговли квотами.
Однако недостаток системы торговли квотами состоит в том, что, когда мы знаем итоговый объём сокращения выбросов, нам неизвестны издержки, которые несут компании, для того чтобы достигнуть этого объема, мы не знаем цену разрешений, которые сложатся на рынке.
Если нам важно знать цену разрешений, а это может быть очень важно для компаний, для которых определённость издержек является важным критерием принятия инвестиционных решений, то в таком случае более предпочтителен налог; государству стоит отказаться от системы торговли квотами. Но есть риск того, что итог объёма сокращений будет отличен от желаемого.
Система торговли квотами очень часто критикуется на примере европейской системы. Она является самой развитой, действует дольше остальных, но при этом в период финансово-экономического кризиса 2008–2009 годов цены на разрешения очень сильно упали. Это произошло из-за того, что многие компании сократили объём производства, автоматически сократили выбросы, из-за этого спрос на разрешения упал, цена на разрешения, естественно, тоже упала. Само по себе это, может быть, и неплохо, потому что снижение издержек и сокращение выбросов являются целью торговли квотами. Стимулы для внедрения чистых технологий и сокращения выбросов существенно снизились, но это произошло не из-за меры климатической политики, а просто в силу объективных причин, в силу финансово-экономического кризиса. Именно поэтому некоторые эксперты полагают, что налоги являются более оптимальным инструментом, потому что цена на выбросы при установлении налога является стабильной, стандартной и определенной.
Разница между системой торговли квотами и налогом лежит в издержках администрирования. Налоги, как правило, легче вводить и администрировать, так как в каждой стране уже существует налоговая система. Предприятия платят налоги, существует форма отчетности, существуют налоговые органы, которые этим занимаются, и ничего принципиально нового при введении углеродного налога не происходит. В то же время для введения системы торговли квотами необходима площадка, где будет происходить торговля разрешениями, ― как правило, это электронная площадка, которую необходимо организовать. Необходимо также вводить новые формы отчетности, необходимо обучать предприятия пользоваться возможностями системы торговли квотами, что явно более затратно, чем введение налога.
Система торговли квотами иногда чревата коррупционными рисками. Поскольку в момент введения системы и выбора критерия распределения решений, когда встает вопрос, как распределять разрешения между компаниями (например, пропорционально объему производства или пропорционально имеющимся выбросам), у компаний явно возникает сильный стимул повлиять на регулятора. В этот момент коррупционные риски могут быть очень высоки. Они, как правило, выше, чем при введении налога. При этом очень часто, особенно в развивающихся странах, где не очень хорошие институты, эксперты советуют вводить налоги, потому что это проще.
- Эффект Парижа: амбициозные климатические действия во всём мире в одной инфографике
С другой стороны, система торговли квотами в настоящий момент — это гораздо более широко распространённый инструмент, чем налоги. Однако выбор в пользу системы торговли квотами часто объясняется не её эффективностью, а тем, что её проще ввести с политической точки зрения.
Вводить налоги — это крайне болезненный процесс для любого политика, особенно если ему или его партии предстоит переизбираться. Ни бизнес, ни избиратели не любят налоги.
Система торговли квотами — это более нейтральный инструмент, даже если разрешения распределяются через аукцион, что делает такую систему фактически идентичной системе налогов с точки зрения затрат компании. И так и так компании приходится платить за каждую единицу выбросов парниковых газов. Даже в таком случае система торговли квотами, как правило, вызывает меньшее раздражение публики, чем налоги, просто потому, что это не называется налогом. Поэтому выбор между системой торговли квотами и налогом — это довольно непростой выбор, который объясняется большим количеством разных факторов ― как сугубо экономических, так и политических.
В то же время этот выбор не надо воспринимать как выбор между двумя полярными инструментами. Последние годы стали разрабатываться гибридные инструменты, которые объединяют в себе достоинства и в то же время частично недостатки обоих инструментов — систем торговли квотами и налогов. Например, в рамках системы торговли квотами можно вводить элементы ценового регулирования, которые введут некую определённость цен и сделают их стабильными.
Можно вводить так называемый предохранительный клапан ― такой красивой метафорой иногда называют некий институт, который появляется в рамках системы торговли квотами и следит за предложением квот на рынке. Если это предложение оказывается слишком большим, соответственно, цены падают, то в таком случае этот институт закупает разрешения на рынке и снижает их предложение, повышая цену. Наоборот, если на рынке оказывается слишком мало разрешений, цены взлетают, то в таком случае этот институт может выпустить дополнительное разрешение и таким образом снизить цену. В рамках такой системы к количественным элементам регулирования, то есть к регулированию общего объема выбросов, добавляются элементы ценового регулирования, придающие определенность издержкам компании.
Можно также использовать элементы количественного регулирования в налоге. Например, установить некоторый потолок, ниже которого компания платит одну сумму налога, а при повышении данного объёма выбросов компания платит гораздо большую сумму налога. Таким образом, мы повышаем вероятность того, что каждая компания уложится в свой потолок, и повышаем вероятность того, что экономика в целом уложится в потолок и государство сможет выполнить свое обязательство в рамках международного соглашения.