Проста для восприятия, но не проста для имплементации, так отзывается о специфике Орхусской конвенции Елена Лаевская, кандидат юридических наук и доцент БГУ. Нормы документа, по её словам, сложно совмещать с чёткими формулировками беларусских законов. Возможно, именно поэтому внутри страны экологи не могут добиться протоколов обсуждений, а местные жители вечно узнают о собраниях задним числом. Как итог — на рассмотрении Комитета по соответствию Орхусской конвенции находится жалоба на Беларусь из-за преследований экологических активистов-антиядерщиков.
Отечественные специалисты решили детально изучить сложности имплементации и выпустить отдельный сборник неюридических рекомендаций. Власти со своей стороны продолжают работать над законодательством.
«Отыщите решения, которые не касаются экологии»
В Беларуси думают, что выполнять Орхусскую конвенцию должно только Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, отмечает Елена Лаевская. Хотя на самом деле решения, касающиеся окружающей среды, принимают большинство госорганов.
«Попробуйте найти те, которые её не касаются», — указывает юрист.
Непонимание усложняется особенностями законодательства: оно не рассчитано на столкновение общественных, публичных и частных интересов, которое происходит при реализации требований документа.
Принимать общественность всерьёз
Некоторые рекомендации не регулируются правом, но необходимы для правильного применения международного соглашения.
Как отметила Ольга Захарова, директор Орхусского центра в Беларуси, часто госорганы снисходительно относятся к экспертному потенциалу общественности.
«Считается, что люди не специалисты. Но у нас был случай, когда на общественном обсуждении пожилой человек точечно по проектной документации указал, что не так. Мы узнали, что это за человек — бывший директор данного завода. И таких примеров много», — говорит она.
Круг компетентный представителей общественности формируется, но в целом он маловат. Как сообщила Ольга, уже найдены два представителя Академии наук и контактное лицо из среды общественников, которые будут работать над повышением уровня знаний граждан.
Работать на равных
При решении спорных ситуаций иногда достаточно не образованности, а житейской смекалки:
«Даже самые простые люди могут знать то, чего не знают госорганы в кабинете, — считает Ольга. — Есть примеры из мировой практики, когда крупные компании пренебрегали мнением местных жителей. Они собрались размещать установки по добыче в шельфовой зоне и слушания провели формально. Сделали по-своему, и приливы-отливы полностью смыли установку. Рыбаков собрали заново, и те рассказали, в каких местах их предки запрещали строить дома».
Милиционер должен защищать, а не конвоировать
Существуют нюансы, связанные с проведением собраний. Например, рекомендовать устраивать их в нерабочее время и разъяснять гражданам, что милиционер на собрание пришёл не конвоировать, а обеспечить безопасность.
Нужно урегулировать процесс участия общественности из смежных районов, ведь она тоже может иметь социальные или иные интересы. Кстати, как рассказал юрист Товарищества «Зелёная сеть» Сергей Магонов, законом не предусмотрено, что необходимо согласовывать проведение общественного обсуждения на территории нескольких районов.
Рубрика «Общественные обсуждения»
Порой органы, отвечающие за проведение обсуждений, не соблюдают положение о надлежащем информировании, как отмечает Сергей Магонов. Но есть положительная динамика:
«Тенденцией последнего года можно назвать улучшение информирования через сайты местных администраций, — говорит он. — Несколько лет назад очень сложно было найти подобную информацию, а сейчас у некоторых появилась рубрика «Общественные обсуждения».
К её содержанию есть вопросы, но тенденция радует.
В качестве рекомендации Сергей предлагает введение единой базы для информирования о намеченных и прошедших общественных обсуждениях с решениями и протоколами по ним, например, на сайте Орхусского центра.
Почему плохо, если районка вышла позже
Документы должны читаться и размещаться в удобном для использования формате. Пример иного — случай, когда каждая страница ОВОС была размещена в виде отдельных текстовых документов.
Более внимательными организаторам следует быть к уведомлениям в газетах:
«Очень часто срок на обсуждение сокращается, потому что газета вышла позже, чем слушание началось. А это уже нарушение», — обращает внимание Ольга Захарова.
Надо избегать и другой крайности — уведомлений только в интернете:
«Эффективно было бы размещать информацию на информационных досках вблизи объектов, — подсказывает Марина Дубина, координатор правовой службы Зелёной сети. — Это сняло бы возникающие проблемы: люди часто поздно подключаются, и если узнают об обсуждениях после их окончания — растёт социальная напряжённость».
Диктофон и стенограмма
Согласно решению Комитета по соблюдению Орхусской конвенции, на обсуждении в Беларуси нужно вести диктофонную и/или стенографическую запись и выкладывать в открытый доступ. Они снимают очень много вопросов в будущем, когда, например, ставится под вопрос сам факт проведения слушаний.
Впрочем, пока, по словам Марины Дубиной, даже доступ к протоколу в некоторых районах является проблемой.
«Нет» преследованию и дискриминации
Дело о преследовании беларусских активистов, как подчеркнула Ольга Захарова, ещё не завершено, и поэтому подобных фактов допускать нельзя. Нельзя также допускать дискриминации: всем субъектам должен быть доступ к одинаковым процедурам.
В этом контексте важен вопрос ОВОС Островецкой АЭС:
«Литовцы считают, что уведомление должно быть на более раннем этапе, чем обычно происходит у нас. В Беларуси ОВОС обсуждают, когда он подготовлен. А литовцы настаивают, что уведомление о возможности участия должно быть до подготовки отчёта», — говорит Елена Лаевская.
С точки зрения конвенции это правильно, но тогда беларусы обязаны обеспечить участие на нулевом этапе и соотечественникам. А с этим пока проблемы.
Нулевая стадия и альтернатива проекту
«В законодательстве отсутствует возможность участия общественности на нулевой стадии, когда не принято никакого решения и не разработана никакая проектная документация», — отмечает Сергей Магонов. Важность участия на этом этапе подчеркнула и Татьяна Евдасёва, начальник отдела информации и связей с общественностью Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Беларуси.
Результат обсуждения: почему говорили про одно, а строят другое?
После обсуждения в архитектурно-градостроительной деятельности есть проблема доступа к окончательным решениям: после утверждения любой проект получает гриф «для служебного пользования», и общественность не может сравнить реализуемый и обсуждаемый проекты. Так, по мнению Сергея Магонова, теряется смысл общественного обсуждения.
«Бывают случаи, когда при реализации какого-либо строительства объект изменяется и иногда существенно: трансформируется в площади и этажности. Часто нам жители говорят: “Мы участвовали в обсуждении одного, а видим другое”», — приводит пример Марина Дубина.
Общественности на международных форумах поможет СЭО
Общественность должна принимать участие и на международном уровне. Либо непосредственно, либо через формирование позиции своей страны, например участвуя в подготовке докладов по реализации какого-либо всемирного соглашения.
Участие общественности на национальном уровне не всегда легко обеспечить, но повлиять на это может появление Стратегической экологической оценки. Проект новой редакции закона о государственной экологической экспертизе уже прошёл второе чтение 16 июня 2016 года.
Минприроды: участие общественности повышает качество
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды также замечает проблемы имплементации и работает над законодательством.
«Именно участие общественности повышает качество принимаемых госорганами решений и укрепляет их поддержку», — убеждена Татьяна Евдасёва.
Разработанный Минприроды Закон «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы РБ по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений» вступил в силу с 1 июля 2016 года. Для реализации его части принято отдельное постановление Совета министров №458, которое также действует с 1 июля 2016 года.
«Мы ставили целью разработать единый НПА, включающий в себя процедуры участия общественности в принятии различных решений», — говорит докладчица.
Процедура обсуждения ОВОС и выдачи разрешений серьёзных изменений не претерпели, но госорганы попытались их усовершенствовать. Изменилось информирование: теперь организаторы обсуждений в соответствии с одним из пунктов должны создать на своих сайтах специальный одноимённый раздел, доступный на главной странице. В разделе в том числе должны находиться протоколы с обсуждения ОВОС и множество других сведений. Разработчики обязаны поддерживать на своих сайтах актуальный перечень экологически значимых решений.