На климатических переговорах в Бонне так и не началась работа одного из двух вспомогательных органов Конвенции.
Спорный пункт повестки касается процедуры принятия решений, которая является проблемным вопросом для РКИК. В 2010 году на Конференции Сторон (КС) в Канкуне решение было принято вопреки применяемому в ООН правилу консенсуса и протестам Боливии, на последней КС в Дохе в декабре 2012 года пострадали страны с переходной экономикой – председатель проигнорировал протесты России, Украины и Беларуси, в результате чего было принято решение, которое серьезно повлияло на планы наших стран относительно второго периода обязательств Киотского протокола – и эти случаи не были единственными примерами аналогичных сложностей в процессе принятии решений.
На текущей сессии в Бонне Россия, Беларусь и Украина предложили начать обсуждение процедурного вопроса, но встретили сопротивление со стороны развивающихся государств (группа развивающихся государств G77 и Китая), в результате чего повестка дня Вспомогательного органа по осуществлению (SBI) на момент истечения первой из двух переговорных недель все еще не утверждена, и, следовательно, откладывается обсуждение многих важных вопросов, относящихся к компетенции SBI. Вызывает сомнения, насколько реально будет компенсировать потерянное время в ходе Конференции Сторон в Варшаве в ноябре 2013 года, что является крайне нездоровым явлением в контексте того, что до КС в Париже в 2015 года, где должно быть принято новое юридически обязательное соглашение, осталось всего 2,5 года (а это очень мало для такого рода переговоров).
Причиной действий России, Беларуси и Украины стал уже упомянутый выше случай на КС18 в Дохе – тогда камнем преткновения стала поправка, регулирующая второй период обязательств Киотского протокола (2013-2020). Текст поправки включил в себя новые правила расчета квот, которые для стран с переходной экономикой фактически требуют немедленной стабилизации выбросов на текущем уровне. Диктуемые Дохийской поправкой обязательства значительно превышают цифры, озвученные Беларусью, Украиной и Казахстаном, чьи интересы также были затронуты – эти страны планируют наращивать выбросы во втором периоде Киото и рискуют не выполнить новые обязательства. Если в случае с Украиной ситуация не критическая (правила позволяют использовать некоторое количество квот на выбросы, не использованных страной в первом периоде Киото), то для Беларуси и Казахстана участие в КП-2 действительно проблематично – эти страны не были полноценными участниками первого периода обязательств протокола и потому не имеют «подушки безопасности» в виде неиспользованных квот.
Таким образом, ряд стран действительно серьезно пострадал из-за решения, принятого вопреки правилу консенсуса. Россия, в отличие от упомянутых государств, не планировала участвовать во втором периоде обязательств и не ощутила бы последствий изменений правил расчета квоты, однако именно эта страна активно протестовала в Дохе во время утверждения решения КС и потому оказалась в крайне неблагоприятном положении с точки зрения дипломатии и международной политической ситуации: мнение государства, претендующего на статус одной из «сверхдержав», было демонстративно проигнорировано.
Сложившуюся сегодня в Бонне ситуацию нельзя назвать простой и однозначной: государства, затронутые действиями председателя КС18 в Дохе, имеют определенные основания, чтобы настаивать на обсуждении и последующем улучшении процедуры принятия решений в РКИК. Затронутый вопрос, вне всяких сомнений, является важным и требующим решения – и одним из аргументов является близость КС в Париже в 2015 году, где вполне может повториться провал Копенгагена, и потому разрешение вопросов процедуры является одним из обязательных условий успешности всего процесса. Однако другая сторона конфликта (G77 и Китай) также имеет основания для противодействия России.
Ситуация требует комплексной оценки и понимания, почему Россия, выступая также от имени Беларуси и Украины, встретила столь значительное сопротивление по вопросу, который, казалось бы, все оценивают как важный. Озвучивается целый ряд причин, которые могли привести к такому развитию ситуации, и все они в той или иной степени имеют место, но о полной картине, очевидно, крайне сложно судить ввиду закрытости переговоров по разрешению конфликта от наблюдателей.
Одним из опасений, витающих в переговорных залах отеля Maritim, является ожидание требований по пересмотру итогов Дохи, которое могли бы выдвинуть пострадавшие страны, однако делегации России, Беларуси и Украины постоянно утверждают, что пересмотр Дохи не является их целью и они не рассматривают даже возможность подобного обсуждения. Тем не менее, многие делегации воспринимают действия России именно как попытку «отката решений Дохи» и, естественно, крайне негативно реагируют.
Другим значимым моментом являются обстоятельства обсуждения процедуры принятия решений в исторической ретроспективе – после конфликта на Конференции Сторон в Канкуне в 2010 году, когда Боливия пыталась заблокировать решения КС как недостаточно сильные и амбициозные, но также была проигнорирована, Мексика начинала процесс обсуждения процедуры и выдвинула предложения – таким образом, нельзя сказать, что все это время стороны игнорировали этот проблемный для процесса момент, и мексиканский вопрос значится в повестке переговоров уже 2 года. Многие отмечают, что, несмотря на это, никто из стран, которые сейчас настоятельно требуют решения этого вопроса, не были активными участниками деятельности в этом направлении, пока не были затронуты непосредственно их интересы. Теперь же им стоит вспомнить знаменитое стихотворение Нимеллера: когда «пришли» за ними, оказалось, что их некому защитить – и более того, значительное количество сторон сомневается в искренности как минимум России.
Участие России в этом «выяснении отношений» - это фактор, играющий однозначно против реально пострадавших Беларуси и Украины. Аргумент, касающийся того, что Россия не планировала участвовать в КП-2, но оказалась вовлечена в конфликт, хотя не должна была, не кажется обоснованным в этой ситуации, однако то обстоятельство, что нынешнее отстаивание российской делегацией «чести страны» и противодействие со стороны Индии и Китая идет далеко не на пользу как всему процессу переговоров, так и присоединившимся к России Беларуси и Украине, вполне очевидно. Многие делегаты и общественные наблюдатели оценивают текущее противостояние как выяснение отношений между несколькими superpower states (Россия, Индия, Китай), которое имеет весьма отдаленное отношение не то что к вопросу процедур, а к климатическим переговорам в принципе. Насколько необходимо было Беларуси и Украине выступать в этом вопросе в качестве «группы поддержки» России и вызывать огонь на себя – вопрос очень спорный.
С этой точки зрения интересна позиция официальной делегации Казахстана – эта страна, хотя и является также одной из пострадавших от Дохийских решений, не присоединилась к России, Беларуси и Украине и декларирует нейтралитет. Более того, эксперты делегации Казахстана оценивают данные попытки как бессмысленные и ориентируются на КС в Варшаве, где будет рассматриваться важный, главном образом, для Казахстана и Беларуси вопрос.
Напомним, что зимой этого года в Минске прошли консультации с участием Беларуси, Украины, России и Казахстана, на которых было решено провести юридический анализ Дохийской поправки на предмет выявления противоречий и разночтений, а также позже были проведены консультации с Секретариатом и президенствующей на КС19 Польшей. Результаты этого анализа по неизвестным причинам не были опубликованы, однако удалось выяснить, в чем суть претензий к решениям Дохи по наиболее важному параграфу, собственно устанавливающему новые проблемные правила расчета квот. Помимо нарушения принципа конвенции, декларирующего добровольность объявления сторонами обязательств, выдвинуто мнение, что спорный параграф содержит в себе отсылку к первому периоду обязательств Киото и производит расчет квоты на второй период, основываясь на количестве выбросов сторон именно в первом периоде, а не календарно в 2008-2010 году. Подобная трактовка этого параграфа означает, что Беларусь и Казахстан как страны, которые не были полноценными участниками первого периода, могут не применять правила Дохи, так как не имеют возможности рассчитать квоту и потому теоретически могут использовать обязательства, которые были ими озвучены.
Данная трактовка является далеко не бесспорной с точки зрения международного права, однако то, что тема как минимум планируется к рассмотрению в Варшаве, говорит о том, что это не только и не столько юридический вопрос, сколько предмет политического торга. И потому большим вопросом является то, стоило ли Беларуси «во имя справедливости» вмешиваться в действия России и разделять негатив, который направлен на Россию из-за блокирования переговорного процесса, или по примеру Казахстана сохранять нейтралитет и работать на позитивное отношение к себе, что может стать залогом успеха в Варшаве, от которой ожидается решение, трактующее спорные параграфы Дохийской поправки.
Анти-награда «Ископаемое дня», которая была несколько раз вручена на этой сессии России международной сетью Climate Action Network (CAN), объединяющей более 850 НГО в 90 странах мира, не распространялась на Беларусь и Украину на основании того, что, по мнению НГО, действительно имеет место бессмысленное противостояние сверхдержав, в котором Беларусь и Украина выступают лишь как дополнительное «прикрытие» и повод для легализации конфликта. В этой ситуации позиция Казахстана все же выглядит как более предпочтительная.
Вопрос, стоит ли поддерживать стремление Беларуси все же участвовать во втором периоде обязательств Киотского протокола, разумеется, также неоднозначен и на данный момент является предметом широкой дискуссии для неправительственных организаций, однако этот вопрос требует отдельной статьи.
Пока же повестка SBI до сих пор не утверждена и противостояние России, Индии и Китая продолжается. По самым оптимистичным оценкам, ситуация будет разрешена в понедельник или вторник, однако в любом случае боннская сессия SBI уже однозначно сорвана, что несомненно скажется на дальнейшем ходе переговоров не самым лучшим образом.