Шлях

Сапраўднае мясцовае кіраванне: якая рэформа нам патрэбна?

Рэформа сістэмы мясцовага кіравання – гэта тое, што сапраўды патрэбна Беларусі, каб перадаць больш улады людзям на месцах. Пакуль абсалютную большасць рашэнняў прымаюць выканкамы розных узроўняў, казаць пра прадстаўніцтва грамадзян ва ўладзе складана.

Мясцовыя дэпутаты, на жаль, не заўсёды адклікаюцца на важныя пытанні. Пры падтрымцы інфармацыйнага офіса “Беларусь у фокусе” і Прэс-клуба быў арганізаваны вэбінар, дзе эксперты падзяліліся сваім меркаваннем наконт будучыні беларускай мясцовай улады.

А госці з Польшчы, Украіны і Расіі расказалі, як у іх прайшлі і праходзяць рэформы ў гэтай галіне.

 

Уся ўлада не Саветам

Зараз мясцовае самакіраванне ў Беларусі ўспрымаецца не як права, а як форма арганізацыі дзейнасці. Такую думку выказаў старшыня праўлення Фонду імя Льва Сапегі Міраслаў Кобаса. На першае месца ставяцца інтарэсы агульнадзяржаўныя, а потым толькі інтарэсы грамадзян.

У мясцовых Саветаў няма свайго рахунку, таму няма і ўласнай фінансава-матэрыяльнай базы. А ўся камунальная маёмасць лічыцца таксама дзяржаўнай.

Выканаўчыя органы – гэта асобная дзяржаўная сістэма, якая ад органаў мясцовага самакіравання амаль не залежыць. Таму Саветам (як прадстаўнічым органам) амаль немагчыма самастойна рэалізаваць свае рашэнні.

У сістэму органаў мясцовага самакіравання ўваходзяць Саветы і органы тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання (КОТГСЫ ці старасты ў вёсках). Зараз на пярвічным узроўні знаходзіцца 1309 Саветаў. Гэта вельмі шмат, хоць апошнія гады ішла тэндэнцыя на іх узбуйненне (было каля 1500). Пры гэтым агульная кампетэнцыя Саветаў налічвае 50 паўнамоцтваў, з іх 22 – фармальныя (зацвердзіць склад камісіі, зрабіць справаздачу і іншае).

Да выключнай кампетэнцыі Саветаў адносіцца зацвярджэнне планаў сацыяльна-эканамічнага развіцця, бюджэтаў, мясцовых падаткаў і збораў, назначэнне мясцовага рэферэндуму. Але, напрыклад, мясцовы рэферэндум у Беларусі за ўсе гады ні разу не праводзіўся, хоць спробы яго арганізаваць былі. Саветы дэпутатаў галасуюць за бюджэты, а далей яны выконваюцца прэзідэнцкай вертыкаллю (выканкамамі). Гэта дэкарацыя мясцовага самакіравання.

Па меркаванні Міраслава Кобасы, у падзелу паўнамоцтваў ёсць відавочны перакос: усе рашэнні, якія ўплываюць на штодзённае жыццё, знаходзяцца ў руках выканкамаў.

 

Як удзельнічаць у самакіраванні

У фондзе Льва Сапегі падлічылі, што на паперы для грамадзян зараз існуе 11 формаў удзелу ў мясцовым самакіраванні.

– удзел у выбарах праз вылучэнне кандыдата ў дэпутаты мясцовага Савета або адкліканне дэпутата

– мясцовы рэферэндум

– мясцовы сход (актыўна выкарыстоўваўся на пачатку 1990-х)

– КОТГС або аднаасобны орган тэрытарыяльнага грамадскага самакіравання

– удзел грамадзян у фінансаванні або пакрыцці расходаў бюджэту на пэўныя мэты

– праватворчая ініцыятыва грамадзян па прыняццю рашэнняў Саветаў дэпутатаў

– ініцыятыва грамадзян па скліканні сесій мясцовага Савета дэпутатаў

– ініцыятыва па арганізацыі сустрэчы з дэпутатам мясцовага Савета і права патрабаваць справаздачу дэпутата аб сваёй дзейнасці

– грамадскае слуханні (па пытаннях горадабудаўніцтва і экалогіі)

– звароты грамадзян

– апытанне грамадзян (у дачыненні да выбарнай кампаніі)

Праблема ў тым, што амаль праз усе гэтыя формы людзі сутыкаюцца з перашкодамі, калі спрабуюць іх рэалізоўваць. Таму самая папулярная форма – звароты грамадзян, бо працэдура вельмі простая, яе магчыма ажыццявіць нават у электроннай форме.

Па меркаванні Міраслава Кобаса, трэба пераглядзець усе формы і зрабіць іх больш сучаснымі: “Развіццё грамадства зрабіла крокі наперад у разуменні мясцовай улады і ў жаданні ўдзельнічаць у мясцовым самакіраванні. Але дакументы тармозяць гэтыя працэсы. Некаторыя рэчы трэба проста прыбраць. Напрыклад, ініцыятыву па скліканні сесіі мясцовага Савета дэпутатаў. Які сэнс яе праяўляць, калі не факт, што на сесіі прымуць рашэнне, якое вам патрэбна?”

 

Пытанні бюджэту

У 2020 годзе праз мясцовыя бюджэты прайшло 53% кансалідаванага бюджэту. Спярша падаецца, што гэта велізарныя грошы. Але палова ад іх засталася на абласным узроўні, амаль палова на раённым і толькі 1% дайшоў да пярвічнага ўзроўні, які бліжэй за ўсё да людзей. Тры асноўных артыкула расходаў мясцовага бюджэту: адукацыя, ахова здароўя і ЖКГ. Але пярвічнаму ўзроўню фактычна дастаецца толькі добраўпарадкаванне.

На працягу апошніх 10-15 год жорсткая цэнтралізаваная сістэма стрымлівае далейшае развіццё. На месцах падаўляецца любая ініцыятыва. Чыноўнікі хутчэй сядзяць і чакаюць указаў зверху, чым бяруць адказнасць на сябе, – кажа Міраслаў Кобаса. – Службовыя асобы выканкама не нясуць ніякай адказнасці перад грамадзянамі: яны не падсправаздачны грамадзянам. Хоць усе кампетэнцыі, якія ўплываюць на жыццё, у іх руках.

Мадэль, якая базіруецца на тэорыі дзяржаўнага мясцовага самакіравання, не адпавядае дэмакратычным стандартам. У такіх умовах грамадзянам складана атрымаць рэальныя магчымасці ўдзельнічаць у прыняцці рашэнняў.

Старшыня фонду лічыць, што важна ўвесці паняцце “абшчына”, каб было зразумела, для каго працуюць усе органы. Зараз у нас усё прывязана не да людзей, а да тэрыторый.

Дацэнт эканамічнага факультэта БДУ Дзмітрый Сокал пагаджаецца, што сістэма раздзялення ўлад пабудавана так, што фактычным распарадчыкам бюджэтных сродкаў з’яўляецца выканкам, то-бок сама вертыкаль. Такім чынам, казаць, што гэта мясцовыя бюджэты не зусім сумленна, бо яны толькі так называюцца.

Найменшы сярод гарадскіх бюджэтаў пярвічнага ўзроўні сёлета атрымае 87 000 рублёў. Відавочна, што гэта расходы толькі на аплаты працы старшыні і іншых супрацоўнікаў Савета.

Нам дасталася ў спадчыну гэтая сістэма ад Савецкага Саюзу, і мы чамусьці яе прымаем як абсалютна належнае і спрабуем у ёй жыць, – кажа Дзмітрый Сокал. – А па сутнасці справы мы даўно яе перажылі. Яна даўно патрабуе рэфармавання. У такой маленькай рэспубліцы мы маем тры ўзроўні самакіравання: вобласць, базавы і пярвічны ўзровень. І пры гэтым мы не маем мясцовага самакіравання, як гэтакага. Вось ключавая праблема. Падаецца, мы павінны былі б дабівацца прадстаўлення грамадзян ва ўладзе ад мясцовых суполак, але па факту казаць пра гэта не прыходзіцца, бо гэтыя адносіны апасродкаваны прэзідэнцкай вертыкаллю. Прычым там кантралююцца не толькі фінансавыя плыні, але і кадравая палітыка, і тэматычныя напрамкі развіцця тэрыторый.

З пытаннем наконт перагляду адміністратыўна-тэрытарыяльнага падзелу пагаджаюцца і некаторыя дзяржаўныя дзеячы. Магчыма, тры ўзроўні (вобласць, раён, савет) нам ужо не патрэбны, дастаткова будзе двух. Моладзь з’язджае ў горад ці за мяжу, малыя вёскі паступова затухаюць.

У цэнтралізаванай сістэмы ўлады ёсць перавагі, але яны начыста перакрэсліваюцца той сітуацыяй, калі з’яўляюцца мясцовыя ініцыятывы і ёсць жаданне ў актыўных членаў супольнасці штосьці рабіць сумесна сваімі сіламі, – тлумачыць дацэнт эканамфаку. – Бо ў гэтым выпадку не атрымліваецца строіць дыялог. Ён атрымліваецца нераўназначным. Вы ведзяце дыялог не з мясцовай уладай, па сутнасці (дзе была б роўнасць у партнёрскіх адносінах), а з тымі хто наверсе.  Адсутнасць дыялогу гэта праблема.

 

Вопыт Расіі

Андрэй Мораў, кіраўнік муніцыпальнай акругі «Якіманка» (Масква), кажа, што ў Расіі, па законе,  мясцовае самакіраванне не залежыць ад дзяржаўнай улады, але па факце – дзяржава дыктуе сваю волю. Па новых папраўках у Канстытуцыю (былі прыняты ў 2020 годзе), мясцовае самакіраванне стала часткай публічнай улады, як і дзяржаўная ўлада. Як гэта трактаваць, пакуль незразумела, але Андрэй Мораў лічыць, што хутчэй за ўсё Расія будзе пераймаць вопыт Беларусі, а не Еўрасаюза: паступова ўбудоўваць мясцовае самакіраванне ў парадак дзяржаўнай ўлады.

З майго пункту погляду, развіццё КОТГСаў можна замяніць абшчыну. Мы ў Расіі спрабуем развіваць КОТГСы, як аб’яднанні грамадзян на адной тэрыторыяй, якія могуць супрацьстаяць органам выканаўчай улады, – дзеліцца кіраўнік акругі.

Калі нарэшце адбудзяцца рэформы, якія дадуць і расійскаму, і беларускаму самакіраванню больш свабоды, Андрэй Мораў прагназуе прыток прафесіяналаў. Калі з’явіцца рэальная магчымасць на месцах прымаць рашэнні, то ў гэтую сістэму пойдуць зацікаўленыя людзі. Зараз адбываецца вымыванне высокакваліфікаваных людзей: яны трапляюць у “механізм”, разумеюць, што не могуць самарэалізавацца і ажыццявіць свае ідэі, і сыходзяць.

 

Вопыт Украіны

У нашай паўднёвай суседкі ўжо некалькі год ідзе рэформа мясцовага самакіравання. Пра яе думалі яшчэ у нулявых, і пасля Рэвалюцыі годнасці яна атрымала новы штуршок для развіцця.

Па словах Георгія Чыжова, кіраўніка даследчых праграм Цэнтра садзейнічання рэформам (Кіеў), гэта адзіная рэформа, прамежкавы вынік якой украінскае грамадства адабрае. Яна папулярная, і прэтэнзіі да цякучай улады прад’яўляюцца толькі ў тым, што яна гэтую рэформу прытармазіла.

Мэта рэформы мясцовага самакіравання ва Украіне – пабудаваць дзяржаву знізу ад грамад. Грамада – гэта самадастатковая пярвічная абшчына, у якой павінна вырашацца як мага больш актуальных праблем. Далей яны аб’ядноўвацца ў больш буйныя адзінкі.

Перадача больш паўнамоцтваў уніз, у грамаду, гэта ўніверсальны адказ на выклікі, якія задае розніца паміж рознымі тэрыторыямі Украіны, – кажа Георгій Чыжоў. – У нас таксама дагэтуль ёсць раённыя і абласныя дзяржаўныя адміністрацыі. І зараз рэформа буксуе на тым этапе, калі мы збіраліся ад іх пазбаўляцца: пакінуць ім кантрольныя функцыі (па польскаму прыкладу), а рэальную ўладу перадаць мясцовым саветам. Замест дзяржаўнай адміністрацыі ўвесці сістэму прэфектаў, задача якіх будзе сачыць за выконваннем заканадаўства.

На сёння станоўчы вынік рэформы вельмі заўважны ў бюджэтнай сферы. Грамады і раёны рэальна атрымалі шмат грошай – і многія пытанні сталі вырашацца на месцах. Па словах эксперта, мясцовыя органы самакіравання атрымалі такія сродкі, якіх ніколі не бачылі. Яны пачалі іх укладваць у мясцовую інфраструктуру або частку класці на рахунак, каб за некалькі год накапіць, напрыклад, на капітальны рамонт школы.

“У выніку ў нас дарожнае будаўніцтва на месцах такое, якога не была за ўсе гады ўкраінскай незалежнасці”, – падсумоўвае даследчык.

Ва Украіне таксама ідзе працэс узбуйнення грамад. Мелкім населеным пунктам прапанавалі аб’яднацца для таго, каб да іх можна было прымяніць прынцып субсідзіярнасці. Маленькае сяло ніякіх паслуг толкам аказаць не можа. Пабудаваць сабе паліклініку – гэта дорага. А вось калі яго з суседзямі аб’яднаць да нейкага базавага памеру – ужо будзе па сілах.

Украінскія раёны таксама ўзбуйніліся: гэты працэс заканчваўся летась. Іх колькасць скарацілася прыкладна ў 3,5-4 разы. Раней некаторыя грамады былі параўнальны па памерах з раёнамі і гэта перашкаджала працы, а зараз у кожнай адзінкі свой сэнс. Зараз перад украінцамі стаіць пытанне, ці патрэбны абласны ўзровень. Хутчэй за ўсё ён захаваецца, але сэнс яго можа змяніцца.

 

Вопыт Польшчы

Міхал Фурманек, брэнд-менаджар Любліна, кажа, што ў Польшчы прынята лічыць сістэмныя трансфармацыі мясцовай улады ў 1990-я лепшым законам у гісторыі незалежнай краіны. Дагэтуль ён амаль не змяняўся і захоўвае саноўную каштоўнасць – дэцэнтралізацыю. Стваральнікі дакумента лічылі, што без дэмакратыі на вельмі нізкім узроўні Польшча не будзе прагрэсіраваць ні ў якім плане.

Як кажа Міхал Фурманек, зараз у грамадзянскай супольнасці новы выклік – абарона мясцовага самакіравання ад спроб цякучай улады цэнтралізаваць некаторыя функцыі. Паколькі часам для вырашэння задач на мясцовым узроўні трэба браць субвенцыі з дзяржаўнага бюджэту, цэнтральная улада робіць спробы абмяжоўваць гэтыя фінансавыя сродкі.

Зараз палякі спрабуюць зрабіць працэс узаемадзеяння ўлады з грамадзянамі максімальна празрыстым, каб ўзмацніць пазіцыю жыхароў як суб’ектаў самакіравання. Законы ў гэтым кірунку ёсць, цяпер трэба, каб практыка ім адпавядала.

Трансфармацыя ў 1990-я атрымалася вельмі хуткай і паспяховай дзякуючы якасці законаў. Сённяшняя ацэнка тых законаў вельмі станоўчая. Яны найбольш паспяховыя ў тым ліку таму, што дазволілі ўкараніць новую мадэль самакіравання бязбольна. Яны былі настолькі прадуманыя, што дагэтуль працуюць і не выклікаюць ніякіх сумненняў, – кажа брэнд-менаджар Любліна.


ІНШЫЯ НАВІНЫ РУБРЫКІ

Падзяліцца: 29.04.2021

Перадрук матэрыялаў магчымы пры абавязковай наяўнасці зваротнай і актыўнай гіперспасылкі.