Однако как милитаризация пограничной зоны влияет на расположенные тут заповедные территории? И есть ли альтернативные, ориентированные на охрану природы, решения защиты границы?
Разбираемся в материале, который публикуем в рамках совместного проекта Зелёного портала и UWEC Work Group.
21 сентября текущего года Верховная Рада Украины принял в первом чтении законопроект 7475, который – по своему назначению – призван усилить охрану государственной границы Украины, но по содержанию – в первую очередь посвящен процедуре изъятия земель из природно-заповедного фонда (ПЗФ).
Согласно законопроекту, пограничная полоса шириной два километра обещает стать более
защищенной и контролируемой территорией, чем она была когда-либо раньше. Хозяйственная
деятельность по законопроекту будет ограничена еще больше, чем в национальных парках.
Разберем, почему изъятие из ПЗФ – худшее из возможных решений в этой
ситуации (именно оно было предложено в качестве законодательного решения вопроса). При этом
на поверхности лежат альтернативы, которые нам кажутся более предпочтительными.
Заповедное пограничье
В приграничной зоне Украины с Россией и Беларусью создано множество природоохранных
территорий. Учитывая двухкилометровую ширину, можно подсчитать, что приграничная полоса
охватывает 120 000 гектаров ООПТ.
Здесь же создано и самое большое в Украине количество участков Изумрудной сети –
природоохранных территорий международного значения, признанных по ходатайству Украины
Советом Европы. В частности, более половины всей площади пограничной полосы на границе с
Республикой Беларусь – территории Изумрудной сети.
С беларусской стороны природоохранные территории также располагаются вдоль границы с Украиной. Это не случайность, ведь именно пограничная зона между Украиной и Беларусью
формирует природную зону Полесья – вдоль долины реки Припяти, от которой напрямую зависит
мягкий климат всей центральной Европы. Именно здесь, в зоне ограниченной хозяйственной
деятельности, где гораздо больше ненарушенных природных экосистем, находятся одни из самых
ценных природных уголков севера Украины, да и Европы в целом.
У Украины есть уникальный опыт создания природоохранных территорий путем строгого
ограничения пребывания на них людей. Этот пример – зона отчуждения Чернобыльской АЭС.
Территория бывших колхозов и сел за последние 30 лет превратилась в крупнейший ландшафт
дикой природы Центральной Европы. Сейчас это биосферный заповедник. Между прочим, самая
большая заповедная зона из всех, размещенных вдоль границы.
Болота и земли лесхозов, попавшие в пограничную полосу, быстро становятся оазисами
биоразнообразия, если позволить им восстановиться. Еще 174,4 тысячи гектаров двухкилометровой
полосы вдоль границы с Беларусью и Россией – это природные территории, которые не
находятся в составе природно-заповедного фонда. Ничто не мешает Украине объявить их
территорией ПЗФ с особо строгим режимом охраны и добавить к 120 тысячам гектаров уже
охраняемых земель.
От такого решения никак не пострадает экономика государства. Но государственные органы
пока этого не осознали.
В свою очередь, обустройство инженерного обеспечения приграничной зоны предусматривает
значительное вмешательство в экосистемы: строительство оборонных сооружений, прокладка
инфраструктуры, дорог, строительство сопутствующих сооружений, осушение болот и
расширение лесных просек. Поэтому укрепление границы оказывает непосредственное влияние на
природные экосистемы.
Однако практически все приграничные территории – леса и непроходимые болота – отличные
природные препятствия для продвижения вражеских войск. В начале весны 2022 года десятки
российских танков погрязли в болотах украинского Полесья. Так стало ясно, что для повышения
обороноспособности следует охранять естественные и обводнять осушенные болота на севере
Украины.
Чем лучше будут сохраняться природные ландшафты, чем больше они будут обводнены
– тем лучше будут защищать Украину от военного вторжения. Однако никто пока не предложил
обводнение болот Полесья с целью обороны и перевода их в статус природно-заповедного фонда.
Более того, сохранение природно-заповедного фонда как национального достояния Украины
определено законами страны, и до 2022 года в Украине не возникало вопросов, может ли
пограничная полоса сосуществовать с территориями природно-заповедного фонда. Однако теперь
этот вопрос вынесен на самый высокий уровень принятия решений – на уровень внесения
изменений в законодательство.
К сожалению, в то время, когда в повестке дня стоят прежде всего вопросы обороны Украины,
мнение специалистов, которые могли бы согласовать задачи обороны и охраны природы, не
спрашивается.
Цели обороны: отменить то, что должны были оборонять?
Исследуем законопроект №7475 в версии, принятой в первом чтении. В соответствии с
пояснительной запиской к Законопроекту, его целью является улучшение охраны государственной
границы и уточнение полномочий Государственной пограничной службы Украины.
Вместе с тем некоторые нормы законопроекта могут привести к сокращению природно-
заповедного фонда Украины и тем самым поставят под угрозу сохранение национального
достояния страны. А возможно, и станут непосредственной причиной его уничтожения.
Рассмотрим предложенный вариант законодательных изменений. Стоит напомнить, что речь
идет о полосе шириной в два километра. Именно такую ширину будет иметь украинская
приграничная полоса там, где проходит граница с Россией и Беларусью.
Во-первых, законопроектом предлагается внести изменения в Закон Украины «О природно-
заповедном фонде Украины», установив, что «на период действия военного положения и в
течение одного года со дня прекращения или отмены военного положения в Украине изменение
границ или отмена статуса территорий природно-заповедного фонда с целью строительства,
обустройства и содержания инженерно-технических и фортификационных сооружений,
ограждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций в пределах пограничной
полосы проводится Государственным органом, уполномоченным принимать решение о создании
или объявлении территорий природно-заповедного фонда на основании ходатайства
центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере охраны государственной границы Украины».
Этой нормой фактически в Госпогранслужбу передаются полномочия Минприроды и местных
органов власти по изменению границы и по отмене статуса территорий и объектов природно-
заповедного фонда, и устанавливается новая процедура, которая предусматривает участие в
процессе только Госпогранслужбы и президента Украины (для территорий и объектов
естественно-заповедного фонда общегосударственного значения), а также Госпогранслужбы и
областных советов (для территорий местного значения).
Сегодня расширение или упразднение ООПТ в Украине может происходить исключительно по
инициативе Минприроды или природоохранных управлений областных администраций. Но после принятия нового закона биологическая и экологическая составляющая больше не будет иметь значения, и принятие решений по территориям, созданным для охраны особо ценных природных объектов, не потребует какого-либо учета их ценности, так как отменять их – в случае
окончательного утверждения законопроекта – теперь сможет посторонний орган, не имеющий
отношения к охране природы.
Законодательная возможность упразднять ООПТ в интересах Госпогранслужбы может
привести к ликвидации национальных природных парков (НПП) «Шацкий» и «Припять-Стоход» – в
пределах Волынской области, Нобельского НПП и Ровенского ПО – в пределах Ровенской области,
Полесского и Древлянского заповедников – в пределах Житомирской области, Чернобыльского
радиационно-экологического биосферного заповедника – в пределах Киевской области, НПП
«Деснянско-Старогутский» и Гетманского НПП – в пределах Сумской области, НПП
«Двуречанский» – в Харьковской области и многих других природоохранных территорий.
Всего предлагаемая законопроектом приграничная полоса на границе с Беларусью содержит
около 65 тысяч гектаров в пределах заповедных территорий и еще 56 тысяч гектаров – вдоль границы с Россией. Вдоль сухопутной границы со странами, с территории которых произошло вторжение в Украину, размещено 90 объектов природно-заповедного фонда разных категорий.
Важно отметить, что законопроект предусматривает, что такие изменения в законодательство
вводятся только на период действия военного положения и в течение одного года со дня
прекращения или отмены военного положения в Украине. Однако при этом он предлагает
принимать окончательные решения об изъятии территорий из ПЗФ. В итоге получается
«временное принятие окончательных решений»?
В результате создается прецедент лишения Минприроды ранее ею данных исключительных
полномочий по вопросам создания и охраны природно-заповедного фонда. Выходит, что
упразднение ООПТ произойдет вообще без согласования с Минприроды, ибо решения будут
принимать другие государственные органы!
В случае воздействия на территории международного значения, например, включенных в
Изумрудную сеть, Украина также несет ответственность за их сохранность на международном
уровне. И именно Минприроды – орган, отвечающий за выполнение международных
природоохранных соглашений, в том числе по особо охраняемым природным территориям или по
природным территориям международного значения.
Возникает вопрос, что будет дальше? С таким же успехом завтра можно будет предложить
отменять заповедники решениями Минрегионстроя или Мининфраструктуры с целью добычи
щебня, песка и заготовки древесины и опять же аргументировать это целями обороны. А то, что
природно-заповедный фонд является национальным достоянием Украины (это законодательная
норма) и сама его охрана является задачей обороны Украины – никого не волнует. А если не
охрана национального достояния, то что является целью обороны Украины?
Во-вторых, законопроект предлагает дополнить статью 46-1 Земельного кодекса Украины
новой частью, согласно которой земли территорий и объектов природно-заповедного фонда вдоль
линии государственной границы передаются военным частям Государственной пограничной
службы Украины для осуществления строительства, обустройства и содержания инженерно-
технических и фортификационных сооружений, изгородей, пограничных знаков, пограничных
просек и коммуникаций.
Авторы законопроекта, похоже, не являются специалистами в земельном праве, ведь Статья 46-1
определяет ограничения в использовании земель территорий и объектов природно-заповедного
фонда и не регулирует вопрос предоставления в пользование земельных участков природно-
заповедного фонда. Они вписали новую норму о том, что куда «передается», в статью, которая
посвящена совсем иным вопросам. Так что законопроект не только вреден для дикой природы,
но и юридически неточен.
Учитывая, что Законопроект предлагает существенно расширить приграничную полосу вдоль
линии государственной границы с Республикой Беларусь и Российской Федерацией, данная норма
приведет к передаче земель заповедников и национальных парков, территорий и объектов
природно-заповедного фонда других категорий в Государственную пограничную службу
Украины, в функции которой не входит управление природно-заповедным фондом.
Это может привести к уничтожению природных ценностей территорий и объектов природно-
заповедного фонда, охраняемого в государстве как национальное достояние. Также это касается и
объектов, входящих в международные биосферные резерваты и охраняемые ЮНЕСКО.
При этом пограничникам не передаются все полномочия Минприроды по охране территорий
ПЗФ. То есть функцию охраны и управления природоохранными территориями авторы закона не
планируют передавать в Государственную пограничную службу вместе с землями. Следовательно,
можно предположить, что эта функция будет упразднена.
К чему может привести утверждение закона 7475?
Предусмотренные законопроектом изменения границ ООПТ приведут к тому, что государству
в течение многих лет нужно будет тратить огромные суммы средств на разработку проектов
решений по изменению целевого назначения земельных участков, ликвидации статуса территорий
природно-заповедного фонда, разработке новых проектов землеустройства, решению других
земельных вопросов (временного) вывода участков из ПЗФ в категорию земель обороны.
Соответствующие финансово-экономические расчеты в Законопроекте не предоставлены.
Многие территории и объекты природно-заповедного фонда, расположенные в пределах
пограничной линии, входят в состав природоохранных территорий международного значения
(водно-болотные угодья международного значения, охраняемые Рамсарской конвенцией,
охраняемые Бернской конвенцией территории Изумрудной сети, биосферные резервы «Человек и
биосфера»).
Выполнение норм Законопроекта может привести к нарушению международного
законодательства и к потере международного имиджа украинского государства. На международном уровне это будет выглядеть нарушением обязательств Украины перед ЕС, ЮНЕСКО и Советом Европы.
Что делать?
В действительности выход из несколько надуманного противоречия между заповедным и
пограничным статусом есть.
Более того, совмещение этих статусов будет выгодным решением и для вопросов обороны, и
для охраны природы. Заболоченные, практически непроходимые леса или открытые болота,
формирующие почти всю северную границу Украины, создают непреодолимое препятствие для
продвижения военной техники.
В дни вторжения российских войск на север Украины (в феврале-марте 2022 года) десятки
единиц танков и других боевых машин завязли и остались в болотах. Сохранение территорий в
природном заболоченном состоянии, а не обустройство удобной для перемещения
инфраструктуры, является наилучшим предохранителем от широкомасштабного повторного
вторжения в будущем.
Напомним, что мы уже подробно описывали, как наступление на Киев удалось остановить
именно путем создания водной преграды – затопления долины реки Ирпень.
Выиграет от такого решения и охрана природы, так как приграничный статус территорий вне
сомнения будет лучшей защитой от большинства видом хозяйственной деятельности. Сохранив и
природоохранный, и приграничный статус территории, Украина получит более качественную
непроходимую для врага границу и одновременно – более охраняемые ООПТ.
Опыт создания приграничных фортификаций во многих странах показывает, что при должном
планировании лишь малая доля площади приграничной полосы подвергается воздействиям в ходе
создания оборонительной инфраструктуры.
Вопросы строительства, обустройства и содержания инженерно-технических и фортификационных сооружений, ограждений, пограничных знаков, пограничных просек и коммуникаций в пределах природно-заповедного фонда можно урегулировать путем установления особого режима этих территорий, установления права земельного сервитута на отдельные участки, посредством разработки четкого алгоритма сотрудничества между Госпогранслужбой и Минприроды.
В таком случае не придется ликвидировать заповедные территории, вовлекая Украину в международный скандал и ослабляя позицию евроинтеграции.
Есть еще один явный плюс предлагаемого нами подхода. В пределах приграничных ООПТ
внешняя граница чаще всего совмещается с границей государственной. Но есть и внутренняя
граница, обычно отстоящая более чем на 5 км от внешней. Целью ее является защита ООПТ от
незаконного хозяйственного вмешательства и проникновения граждан и хозяйствующих
субъектов самой Украины.
Охраняет ООПТ инспекторская служба, в прошлом – егеря. В большинстве своем это люди, хорошо знающие и понимающие природу, следопыты, замечающие малейшие изменения в природе. С контролем, а также с работой по поимке браконьеров связана их профессиональная деятельность. Природоохранная инспекция ООПТ давно требует усиления.
Почему бы в приграничной зоне не пойти по пути ее преобразования, обеспечив в помощь
пограничникам столь важный дополнительный внутренний рубеж с камерами наблюдения и иным
профессиональным и техническим арсеналом.
В случае же совмещения природоохранного и приграничного статусов охрана природы только
выиграет.